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黄小虎土地财政问题出路在于组建土地国资委

发布时间:2021-10-20 11:24:47 阅读: 来源:煤气过滤器厂家

黄小虎:土地财政问题出路在于组建土地国资委

黄小虎:土地财政问题出路在于组建土地国资委 更新时间:2010-10-10 7:48:13   核心提示:“土地财政”是“寅吃卯粮”,其制度弊端已越来越明显、突出,理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”,分离政府经营土地职能;同时,放开“农地入市”。  2009年,全国土地出让金高达1.6万亿元,占当年地方财政收入的48.8%。最近,有学者研究发现,如果计入土地出让金收入,2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元,约占GDP的32%。  10年来,各地土地出让金收入增长迅速。2001年,全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年,该比例已上升为48.8%。其间有几年,该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入,是为“土地财政”。  近年来,土地财政愈演愈烈,成因复杂,利弊互见,出路何在?  土地财政实质  土地财政,从收入来源看,主要包含两大类:一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税,等等。目前,地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。  二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等。目前,地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十,少数地方甚至超过预算内收入。  以上两部分收入有内在的联系:政府出让土地,获得非税收收入——出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说,这似乎是个良性循环。  在这个循环中,源头是出让国有土地使用权。要维持这个循环,就必须不断出让土地,就要不断征收农民的集体土地。可见,土地财政是一种土地扩张与征占的机制。  与此相关,现实中还有“土地金融”问题:政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,这种做法在各地很普遍。目前,政府土地抵押的融资额,已远远高于土地财政的收入,这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。  根据相关法律规定,出让方式获取的土地使用权,可以抵押。而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定。按照《行政许可法》,凡法律没有明确许可的,政府都不能做。因此,严格说,政府的土地融资活动,大多都属于违法活动。  从理论上看,土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。  企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,就不能清偿。如企业再生产因此中断,最终则会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。  就房地产业而言,情况有些特殊。开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。其间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,同样也会增加银行的坏账,成为全社会的问题。  由此可见,从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府以土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。  由此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前的发展方式。形象地说,就是“寅吃卯粮”。  土地财政成因  土地财政的形成,既有内因,也有外因。就内因而言,主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的。  例如,不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握任何土地,其主要职能是管理。而城市政府,不管是直辖市,还是省会城市,还是计划单列市,以至地、县级市的政府,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。有经营就有利益,当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。  又如,征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动,都是以追求收益最大化为目的,政府如果从事经营活动,也不可能例外。政府经营土地的收入,来源于农地转化为建设用地的级差收益。为了保证收益最大化,很自然地要压低征地费用,并且限制农村集体土地进入市场。可见,问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决,单纯改革征地制度,一是恐怕很难改得彻底,二是即使是不彻底的改革措施,落实起来也会阻力重重。  总之,现行土地管理体制允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因。  就形成土地财政的外因而言,主要是财税体制不合理,地方政府的财力与事权不匹配。  上世纪90年代,分税制改革取得伟大成绩,问题是地方财政分配比例过小。后来,中央把城镇化作为重要的战略方针,各级城市的政府首当其冲,承受巨大压力,普遍面临的问题是发展资金不足。  恰在这时,土地使用制度改革取得实质性进展,有偿使用土地制度历经10年,终于基本确立下来。1998年,政府机构改革和换届,这是个分水岭。此次换届后,各级城市政府普遍从土地管理制度上,找到了解决财力不足问题的出路,土地财政逐渐形成。  土地财政利与弊  土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。  在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。  但是,问题也由此而生。  第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。  第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。  第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。  第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。  总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。  出路何在  国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持,而且应当进一步扩大土地有偿使用范围。同时,需考虑在以下几个方面深化改革。  第一,成立“土地国资委”,改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验,成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,由其以经营国有土地参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负有保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。  这些国有土地开发公司,作为市场主体,应按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的参与宏观调控的责任。  如此改革后,“土地国资委”,应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济,抓好相关理论建设和政策研究与制定。而各级政府的土地管理部门只需专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力。  第二,以基金式管理为最终目标,严格规范土地收益的使用支出,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为此,必须进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源;还要进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,最终使地方政府的财力与事权相适应。  在新的方案下,国有土地公司经营土地,其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场化运作,但本质上是国家行为,因而有很强的政策性。国有土地公司的经营收益,应当全额上交国家财政。  为了防止这些公司重蹈覆辙,片面追求土地收益最大化,不宜以收益多少为主要考核指标。同时,土地经营也应多样化:一般工商企业用地,更适合采用年租制和入股方式;大型企业、外资企业、开发商等,可以采用出让方式。第三,应该放开“集体建设用地入市”。城市中存在集体土地,目前在全国已是普遍现象。越是经济发达的城市,把集体建设用地征为国有的阻力越大。未来不妨进一步解放思想,允许城市的经营性项目,使用集体建设用地,即允许集体建设用地进入城市土地市场。  在允许“农地入市”后,相关的地租收入,可用于保障已变为市民的农民的长远生计,还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾。至于由此可能产生的地产泡沫等,可运用税收手段加以控制。

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